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《广元市剑门蜀道保护条例(草案)(征求意见稿)》及起草说明向社会公开征求意见
  为加强对广元市剑门蜀道的保护利用,保护剑门蜀道的原真性和完整性,按照市人大常委会2021年度地方立法计划,我局牵头起草了《广元市剑门蜀道保护条例(草案)(征求意见稿)》。为深入推进民主立法、科学立法、依法立法,现将其全文公布,向社会各界广泛征求意见。如有意见和建议,请于2021年5月8日前通过以下方式反馈至市林业局。
传     真:0839-3239732
电子邮箱:gylyxxbs@126.com
通讯地址:广元市利州区万缘新区米仓路8号

广元市林业局 

2021年4月8日



广元市剑门蜀道保护条例(草案)(征求意见稿)


第一章 总  则

第一条【立法目的】为加强剑门蜀道的保护和利用,传承和弘扬中华民族优秀文化,促进人与自然和谐共生,根据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《四川省古树名木保护条例》等法律、法规,结合广元市实际,制定本条例。

第二条【适用范围】广元市行政区域内剑门蜀道的保护利用和管理适用本条例。

本条例所称剑门蜀道,是指北起朝天区七盘关,经利州区、昭化区,南至剑阁县武连镇沿线的古蜀道遗址遗存及自然遗迹。主要对包括古柏、古道及附属设施、古驿铺、栈孔、古桥、古渡、关隘、摩崖造像及石刻、古墓葬、古寺观及故居、历史文化街区、历史建筑等及其相关联环境景观的保护。

第三条【保护原则】剑门蜀道保护遵循保护为主、合理利用的原则。

第四条【保护制度】剑门蜀道实行名录保护制度。

剑门蜀道保护名录由市文物行政主管部门会同县(区)人民政府和市自然资源、林业、住房和城乡建设等相关部门提出,报市人民政府批准并公布。

剑门蜀道保护名录需要调整的,按程序重新报市人民政府批准并公布。

剑门蜀道保护名录包括保护名称、保护类型、保护机构等。

对于剑门蜀道保护名录中的文物保护单位、历史文化街区、历史建筑等,法律、法规已有规定的,从其规定。

第五条【保护经费】剑门蜀道保护所需经费应列入同级财政预算。

第六条【职责划分】市、县(区)人民政府负责本行政区域内剑门蜀道的保护工作。

市、县(区)文物行政主管部门负责本行政区域内剑门蜀道日常保护监督管理工作。县(区)人民政府应当对本行政区域内的剑门蜀道保护状况进行监测,每两年向市人民政府提交剑门蜀道保护情况报告。

市、县(区)发展和改革、财政、公安、自然资源、生态环境、住房和城乡建设、农业农村、交通运输、林业、水利、民宗等部门,根据各自职责,依法做好剑门蜀道保护工作。

乡镇人民政府(街道办事处)协助有关部门,做好本行政区域内的剑门蜀道保护工作。

第七条【离任交接】县(区)人民政府应当建立剑门蜀道保护行政首长负责制和离任交接制度。县(区)、乡镇行政首长在换届和工作变动时,应对古柏及剑门蜀道保护名录的保护状况进行工作交接。

第八条【义务和奖励】任何单位和个人都有依法保护剑门蜀道的义务,有权对破坏剑门蜀道行为进行劝阻、制止和举报。

市、县(区)人民政府对在剑门蜀道保护工作中做出突出贡献的单位或者个人,依照有关规定给予表扬和奖励。

 

第二章 规划和管控

第九条【资源调查】县(区)人民政府应当会同市文物行政主管等相关部门组织开展对本行政区域内的剑门蜀道遗址遗存及自然遗迹进行专项普查、调查,建立档案和信息管理数据库。

第十条【图则编制】市、县(区)人民政府应当将剑门蜀道保护纳入国民经济和社会发展规划、国土空间规划。

剑门蜀道保护名录公布后,名录所在地县(区)人民政府应根据剑门蜀道保护名录的资源调查情况组织编制保护图则。保护图则应同自然保护区、风景名胜区、历史文化名城名镇名村等专项规划相衔接。

保护图则一般包括保护对象、保护范围、保护措施及风貌管控等内容。

第十一条【图则审批】保护图则的审批,应当由保护名录所在地县(区)人民政府报市文物行政主管部门,由市文物行政主管部门组织市自然资源、林业、住房和城乡建设、农业农村等相关部门和专家进行评审,评审通过后,报市人民政府批准并公布。

保护图则报批前应当征求公众意见,征求公众意见不得少于三十日。

剑门蜀道保护名录公布后,保护图则应当在一年内公布。

经批准公布的保护图则不得擅自变更;确需变更的,应当按程序重新报市人民政府批准并公布。

涉及文物保护单位、历史文化街区、历史建筑的保护,法律、法规和经依法审批的规划已有规定的,从其规定。

第十二条【标志设置】县(区)人民政府应当按照批准公布的剑门蜀道保护图则要求设立界桩和保护标识。界桩和保护标识由市文物行政主管部门统一设计。

禁止任何单位和个人刻划、涂污或者擅自移动、拆除界桩和保护标识。

第十三条【建设管控】剑门蜀道保护范围内禁止建设与保护无关的项目。确需从事建设活动的,应当符合保护图则要求,并依法履行报批手续。

建设项目的布局、高度、体量、造型、风格和色调,应当与剑门蜀道的历史风貌和景观环境相协调。

第十四条【环境管控】根据剑门蜀道保护的实际需要,编制保护图则时,可以在剑门蜀道保护范围外划定建设控制地带。

剑门蜀道建设控制地带内不得修建影响剑门蜀道整体景观风貌和破坏生态的建设项目,严格控制产生噪声、粉尘、废水、废渣、有毒有害气体等严重污染环境的生产经营场所。已建成的,应当限期整改。

在剑门蜀道建设控制地带内实施环境保护、市政设施、基础设施、公共服务设施等建设工程,应当符合保护图则并依法履行报批手续。

第十五条【工程作业】在剑门蜀道保护范围内不得进行爆破、钻探、挖掘等作业。

因重大基础设施和重要民生工程建设需要,确需在剑门蜀道遗址遗迹保护范围内进行爆破、钻探、挖掘等作业的,必须保证剑门蜀道的安全,并依法履行报批手续。

新建电力、通信、燃气、供排水等管道禁止穿越剑门蜀道保护范围。确需穿越的,应依法履行报批手续,并进行隐蔽和美化处理。

第十六条【农业用地】在剑门蜀道保护范围及建设控制地带严格宅基地、设施农业及农业产业用地审批,确需新建的,其选址和建筑设计方案应符合保护图则要求。

第十七条【修复修缮】对剑门蜀道遗址遗存的修复修缮应遵循不改变原状、最小干预的原则,在保证工程质量的基础上,尽量运用传统手段原貌修复。

对已核定公布为文物保护单位的修复修缮和原址保护的,按照《中华人民共和国文物保护法》规定执行。

对已核定公布为历史建筑,实施原址保护、外部修缮装饰、添加设施以及改变建筑结构或者使用性质和用途的,按照《历史文化名城名镇名村保护条例》规定执行。

禁止任何个人和单位擅自对剑门蜀道遗址遗存进行修复或修缮。

第十八条【生态保护】 市、县(区)人民政府应当加强剑门蜀道保护范围及建设控制地带的生态环境保护,维护剑门蜀道自然风貌。

县(区)自然资源、林业等行政主管部门在组织开展剑门蜀道生态修复时,应当编制生态修复方案并报上一级行政主管部门批准。生态修复方案应包括问题识别与诊断、修复目标和标准、修复模式及措施等内容。

第十九条【古树名木】剑门蜀道保护范围内的古树名木实行属地管理,古树名木的认定、保护及管理工作按照《四川省古树名木保护条例》规定执行。

林业行政主管部门负责城市建成区以外的剑门蜀道古树名木保护管理工作;城市园林绿化行政主管部门负责城市建成区以内的剑门蜀道古树名木保护管理工作。乡镇人民政府(街道办事处)协助古树名木主管部门做好本行政区域内古树名木的保护管理工作。

本条例所指古柏保护包括剑门蜀道及剑阆道沿线的古柏。禁止在古柏树干周围5米范围内除保护措施外的一切建设活动,对造成古柏损伤或死亡的,按照《四川省古树名木保护条例》相关规定处理。

 

第三章 宣传和利用

第二十条【利用原则】剑门蜀道的利用应遵循合理、适度、可持续的原则,促进文化事业和文旅产业协调发展。

第二十一条【宣传推广】市、县(区)人民政府应加强对剑门蜀道的突出普遍价值进行分析论证,宣传推广剑门蜀道的历史、文化和艺术。

市人民政府设立剑门蜀道宣传周。时间为每年六月的第二周。

第二十二条【文化旅游】市、县(区)人民政府应当鼓励合理利用剑门蜀道开展研学、休闲、体验、展览、体育等文化旅游活动;加强剑门蜀道沿线文化遗存的发掘、整理和研究。

市、县(区)文物、自然保护地等行政主管部门对在剑门蜀道开展的文旅活动应当进行业务指导。

在剑门蜀道保护范围内举办的文旅活动,应当依法履行报批手续,制订保护预案,落实保护措施,并接受监督。

第二十三条【民间捐赠】鼓励公民、法人和其他组织支持剑门蜀道保护和利用工作。资金和物资的使用及管理按照有关法律、法规执行,并依法接受监督。

 

第四章 法律责任

第二十四条 违反本条例规定的行为,法律法规已有法律责任规定的,从其规定。

第二十五条 违反本条例第十二条第二项,刻划、涂污或者擅自移动、拆除界桩和保护标识的,由县(区)文物行政主管部门责令限期改正;逾期不改正的,对个人处一千元以上一万元以下的罚款,对单位处一万元以上五万元以下的罚款。

第二十六条 违反本条例第十四条第二项,在剑门蜀道建设控制地带内修建影响剑门蜀道整体景观风貌的建设项目的,由县(区)住房和城乡建设行政主管部门责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施,并处二万元以上十万元以下的罚款。在剑门蜀道建设控制地带内修建破坏生态环境的建设项目的,由县(区)生态环境行政主管部门依照有关法律法规的规定给予处罚,责令限期恢复原状。

第二十七条 违反本条例第十三条第一项、第十四条第三项、第十六条,在剑门蜀道保护范围及建设控制地带内实施相关建设不符合保护图则要求的。由县(区)住房和城乡建设行政主管部门责令停止建设、限期拆除,对个人处二万元以上五万元以下的罚款,对单位处二十万元以上五十万元以下的罚款。

第二十八条 违反本条例第十七条第四项,个人和单位擅自对剑门蜀道遗址遗存进行修复或修缮的,由县(区)文物行政主管部门责令改正,造成严重后果的,对个人处以一万元以上五万元以下的罚款,对单位处以五万元以上十万元以下的罚款,有违法所得的,没收违法所得;造成损失的,依法承担赔偿责任。

第二十九条 市、县(区)人民政府负责剑门蜀道保护的相关部门、单位工作人员,不依法履行本条例规定的职责,由有关机关依法给予处理。

 

第五章 附  则

第三十条【实施时间】本条例自 年 月 日起施行。

 


《广元市剑门蜀道保护条例(草案)》

起 草 说 明

 

《广元市剑门蜀道保护条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》)已列入市人大常委会2021年立法计划。现对《条例(草案)》起草情况说明如下:

一、《条例(草案)》起草的必要性和依据

剑门蜀道广元段北起朝天七盘关,经利州、昭化,南至剑阁武连镇,绵延100多公里。沿线较为完整地保存了古道路、古驿铺、关隘、古柏等文化遗存。1982年,剑门蜀道被国务院批准为首批国家级风景名胜区。2006年,剑门蜀道遗址被国务院公布为第六批全国重点文物保护单位。其中,剑门关—翠云廊、昭化古城、明月峡、千佛崖—皇泽寺等4个片区历史遗存规模宏大、形式丰富、保存完好、代表性强,是古蜀道中的精华区段。近年来,我市在剑门蜀道遗址遗迹保护和管理方面做了大量工作,取得了一定成效,但由于剑门蜀道范围广,涉及地域众多,存在管理制度不健全、建设管控不到位、保护和开发矛盾突出等问题,为加强蜀道资源的保护和利用,有必要制定广元市剑门蜀道保护的地方性法规。

《条例(草案)》主要依据《中华人民共和国文物保护法》《中华人民共和国自然保护区条例》《风景名胜区条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》《四川省古树名木保护条例》等国家有关法律、法规和我省有关地方性法规,《条例(草案)》坚持与上位法保持一致,没有相悖、相抵触情况。同时,在《条例(草案)》起草中,参阅了《达州市巴遗址保护管理条例》《眉山市三苏遗址保护管理条例》《成都市大遗址保护管理办法》等省内近年来公布实施的相关地方性法规,以及《淮安市大运河文化遗产保护条例》《泉州市海上丝绸之路史迹保护条例》等与剑门蜀道同属于线性文化遗产的省外立法文本。

二、《条例(草案)》起草过程情况

《条例(草案)》列入市人大常委会2021年立法计划后,市政府高度重视,专门成立了《条例(草案)》起草工作领导小组,市级各部门密切配合、通力合作,确保了立法工作的高质量推进。

(一)认真组织起草

2020年9月16日,市政府明确市林业局牵头负责《条例(草案)》具体起草工作后,市林业局第一时间成立广元市剑门蜀道保护条例起草工作领导小组,迅速抽调专业、精干力量,成立工作专班,制定工作方案,积极推进起草工作。市司法局、市文化广电旅游局主动参与,积极配合;市人大提前介入,积极了解、协调、推进草案起草中的重大问题,多次组织研讨会和改稿会,针对重难点问题、框架结构和具体条款等方面,反复研究梳理,形成草案初稿,并开展研究论证、修改完善,形成草案修改稿。

(二)广泛征求意见

《条例(草案)》起草过程中,通过公文及座谈会等多种途径和方式,已经多次征求相关市级部门和剑门蜀道涉及的4个县(区)政府意见,召开各类碰头会、审稿会、研讨会、论证会20余次,经过系统梳理、逐条研究的基础上,形成阶段性修改成果,并再次征求相关单位意见。从反馈的情况看,对条例适用范围、环境管控、建设管控、工程作业等方面的意见较为集中,离任交接、文旅活动等方面也受到较多关注。目前,《条例(草案)(征求意见稿)》已经发布在广元人民政府网,正在向社会和市民公开征求意见。

(三)深入研讨完善

《条例(草案)》初稿形成后,2021年2月7日市人大城环资委组织召开座谈会征集《条例(草案)》意见;

2月22日,副市长吴桂华主持召开专题会开展研讨;

2月24日,市林业局、市司法局、市文化广电旅游局召开工作碰头会,对收集意见进行了逐条分析;

3月19日,市林业局组织文博、法律、规划、环保等方面专家召开论证会,根据专家意见对《条例(草案)》作了完善;

3月24日—30日,市人大环资委、法制委、法工委带领市林业局、市司法局、市文化广电旅游局相关人员赴江苏、浙江、福建三省,考察学习淮安市、宁波市、福州市、泉州市等地遗址遗迹保护情况,结合先进地区立法保护经验举措,对《条例(草案)》进行结构优化,并规范相关表述。

4月15日,在市七届人大环资委第六次会议上对《条例(草案)》再次听取各县区人大城环资委意见并修改完善。      

4月20日,市林业局召开党组扩大会议,审议《条例(草案)》;

4月21日,市林业局会同市司法局、市文化广电旅游局重点就《条例(草案)》行政许可事项、法律条款再次研讨。

4月22日,副市长吴桂华召集相关县区和市级部门再次召开专题会组织研讨。

    4月25日,七届市政府第115次常务会议讨论通过。

《条例(草案)》起草严格按照立法技术规范,综合各方面意见,经过反复、充分酝酿讨论和研究修改,对原《条例(草案)》初稿(三十七条、4700余字)进行了大幅度修改,删减了原草案中与上位法重复、部门职责重叠和与剑门蜀道保护无关条款,新增了需要通过立法予以解决、通过立法能够解决问题的部分条款,经过前后10多稿修改,修改后的《条例(草案)》删除十条,增加三条,共三十条、3900余字,体例结构更合理,内容更充实,逻辑更清晰,可操作性更强。

三、《条例(草案)》的主要内容

《条例(草案)》起草坚持“有特色、可操作”的原则。目前,《条例(草案)》按五章三十条设置,分别为“总则、规划和管控、宣传和利用、法律责任、附则”。在篇章结构把握上,根据保护剑门蜀道的关键环节和核心要素,围绕“保护范围”“怎么保护”,明确了适用范围、图则审批、建设管控、宣传推广利用等重要内容。

(一)第一章《总则》明确保护管理体制和相关部门职责(第一条至第八条)

对立法目的、适用范围、保护原则、保护制度、保护经费、职责划分、离任交接、义务和奖励等内容作了规定,主要是确定了立法适用范围和对剑门蜀道保护的定义(第二条)。确定了“保护为主、合理利用、加强管理”的剑门蜀道保护原则,根据剑门蜀道保护实际,创新剑门蜀道名录保护制度,并对保护名录如何提出和调整作了明确规定(第四条)。对剑门蜀道保护管理所需经费保障纳入条款(第五条),为持续做好剑门蜀道保护工作,对相关职能部门在剑门蜀道保护工作中的职责进行具体划分,同时制定创新了两则条款,一是明确由县(区)文物行政主管部门会同相关部门对剑门蜀道保护状况进行监测,每两年向县(区)政府和市文物行政主管部门提交剑门蜀道保护情况报告(第六条)。二是为展现地方特色,草案将剑阁县传承已久的古柏离任交接行为上升为法律行为并适当扩大,将古柏等剑门蜀道名录中所列保护对象的保护状况作为离任交接的主要内容(第七条)。

(二)第二章《规划和管控》明确规划和管控具体内容(第九条至第十八条)

明确资源调查、图则编制、图则审批、标志设置、建设管控、环境管控、工程作业、农业用地、修复修缮、生态保护、古树名木等内容。由于《中华人民共和国文物保护法》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法规对图则编制时限有明确要求,故《条例》不再明确编制时限,将图则编制权限下放给县(区)人民政府。同时考虑根据资源调查和遗址遗迹占地面积、规模、保护现状的实际情况编制保护图则,赋予县(区)一定自主权(第九条)。但县区政府组织编制的保护图则要求应报市文物行政主管部门,由其组织相关部门和专家评审通过后再报市政府批准公布(第十条)。针对剑门蜀道区域农房建设多、古柏保护和蜀道生态修复活动频繁的实际情况,草案对遗址遗迹保护范围和建设控制地带内的农房建设进行了规定,对生态修复要求作了明确(第十六条、第十八条)。

(三)第三章《宣传和利用》明确宣传和利用相关规定(第二十条至第二十三条)

明确利用原则、宣传推广、文化旅游、民间捐赠等内容。规定了剑门蜀道的利用必须在保护的前提下,遵循合理、适度、可持续的原则(第二十条)。根据我市每年举办大蜀道文化旅游节实际情况,结合国家文化与自然遗产日活动,创新性设立剑门蜀道宣传周,开展剑门蜀道对外宣传推广(第二十一条)。鼓励合理利用剑门蜀道开展研学、休闲、体验、展览、体育等文化旅游活动,加强非物质文化遗产的发掘、整理和研究(第二十二条)。

(四)第四章《法律责任》明确法律责任相关规定(第二十四至第二十九条)

对违反法律、法规已规定法律责任从其规定(第二十四条),主要对刻划、涂污或者擅自移动、拆除界桩和保护标识的(第二十五条);在剑门蜀道建设控制地带内修建影响剑门蜀道整体景观风貌的和破坏生态环境的建设项目的(第二十六条);在剑门蜀道保护范围及建设控制地带内实施相关建设不符合保护图则的(第二十七条);个人和单位擅自对剑门蜀道遗址遗存进行修复或修缮的(第二十八条)等禁止行为分别参照了《中华人民共和国文物保护法》《风景名胜区条例》《历史文化名城名镇名村保护条例》等法律法规相关条款设立了罚则。同时对负责剑门蜀道保护的相关部门、单位工作人员不依法履行本条例规定的职责作了规定(第二十九条)。

(五)第五章《附则》明确了条例实施时间(第三十条)

四、《条例(草案)》部分内容解释说明

(一)“剑门蜀道保护名录”的概念

剑门蜀道保护名录是指将《条例(草案)》所明确范围内的遗址遗存点明确为保护对象,纳入保护名录。哪些遗址遗存点应纳入保护名录,由市文物主管部门会同县(区)人民政府和市自然资源、林业、住建相关部门提出,报市人民政府批准公布。列入保护名录的保护对象,由名录所在地县(区)人民政府组织编制保护图则或保护规划。

(二)“保护图则”

《条例(草案)》中第十条【图则编制】中明确由剑门蜀道保护名录所在地县(区)人民政府组织编制保护图则。审批由保护名录所在地县(区)人民政府报市文物行政主管部门,由市文物行政主管部门组织市自然资源、林业、住房和城乡建设、农业农村等相关部门和专家进行评审,评审通过后,再报市人民政府批准公布。

保护图则指在提供现状分析、价值评估的基础上,结合图例,对每一处遗址遗存确定保护类别、保护范围,以及相应的保护要求措施等,并提出保护性利用的建议。

(三)剑门蜀道保护范围“界桩和保护标识”

根据《条例(草案)》要求,剑门蜀道保护范围应设立界桩和保护标识,由各县(区)人民政府设立。界桩是指用于指示剑门蜀道保护范围或建设控制地带界线实地位置的法定标志物。保护标识分为标志牌和说明牌,其中:标志牌是公布剑门蜀道保护级别、名称、公布机关、公布日期、树标机关以及树立日期等内容为主题的标志物;说明牌主要以文字形式简要地介绍剑门蜀道时代组成、性质、价值和保护范围等内容,准确、简洁地向参观者传递剑门蜀道基本信息,帮助参观者更好地了解文物保护单位的价值,增加参观者的兴趣和保护意识。

为了统一剑门蜀道界桩和保护标识,避免出现规格式样杂乱、信息内容不充分、书写不规范等问题,《条例(草案)》明确界桩和保护标识由市文物主管部门统一设计。

(四)剑门蜀道“建设控制地带”的概念

为加强剑门蜀道遗址遗存的整体环境风貌管控要求,根据现状实际情况,可以在剑门蜀道保护名录保护范围外划出一定的建设控制地带。建设控制地带内不得修建影响剑门蜀道整体景观风貌的建设项目,严格控制污染环境的生产经营场所。

(五)剑门蜀道宣传周的设定

《条例(草案)》中将剑门蜀道宣传周时间定为每年六月的第二周,主要依据是国家公布的文化和自然遗产日是每年六月的第二个星期六。目的是结合文化和自然遗产日的宣传活动,营造保护剑门蜀道文化遗产的良好氛围,增强人民群众对文化遗产保护重要性的认识,动员全社会共同参与、关注和保护文化遗产

(六)关于《条例(草案)》解释权的问题

根据有关法律规定,地方性法规解释权在地方人大,本条例不再明确。




反馈情况:

《广元市剑门蜀道保护条例(草案)(征求意见稿)》及起草说明于2021年4月8日至5月8日通过市政府网站、市林业局网站向社会公开征求意见,至截止时间未收到反馈意见。


广元市林业局

2021年5月10日

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